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環(huán)評(píng)管理

關(guān)于建設(shè)項(xiàng)目“未批先建”違法行為法律適用問(wèn)題的意見(jiàn)

發(fā)布時(shí)間:2019-06-17 08:47:51 來(lái)源: 瀏覽次數(shù):45次

環(huán)境保護(hù)部函

 環(huán)政法函[2018]31號(hào)

 

關(guān)于建設(shè)項(xiàng)目“未批先建”違法行為法律適用問(wèn)題的意見(jiàn)

各省、自治區(qū)、直轄市環(huán)境保護(hù)廳(局),新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)環(huán)境保護(hù)局,計(jì)劃單列市、省會(huì)城市環(huán)境保護(hù)局:

新環(huán)境保護(hù)法和新環(huán)境影響評(píng)價(jià)法施行以來(lái),關(guān)于建設(shè)單位未依法報(bào)批建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書(shū)、報(bào)告表,或者未依照環(huán)境影響評(píng)價(jià)法第二十四條的規(guī)定重新報(bào)批或者報(bào)請(qǐng)重新審核環(huán)境影響報(bào)告書(shū)、報(bào)告表,擅自開(kāi)工建設(shè)(以下簡(jiǎn)稱“未批先建”)違法行為的行政處罰,在法律適用、追溯期限以及后續(xù)辦理環(huán)境影響評(píng)價(jià)手續(xù)等方面,實(shí)踐中存在不同爭(zhēng)議。經(jīng)研究,現(xiàn)就有關(guān)法律法規(guī)的適用問(wèn)題提出以下意見(jiàn)。

一、關(guān)于“未批先建”違法行為行政處罰的法律適用

(一)相關(guān)法律規(guī)定

2002年公布的原環(huán)境影響評(píng)價(jià)法(自2003年9月1日起施行)第三十一條第一款、第二款分別規(guī)定:

“建設(shè)單位未依法報(bào)批建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件,或者未依照本法第二十四條的規(guī)定重新報(bào)批或者報(bào)請(qǐng)重新審核環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件,擅自開(kāi)工建設(shè)的,由有權(quán)審批該項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)責(zé)令停止建設(shè),限期補(bǔ)辦手續(xù);逾期不補(bǔ)辦手續(xù)的,可以處五萬(wàn)元以上二十萬(wàn)元以下的罰款,對(duì)建設(shè)單位直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員,依法給予行政處分。

“建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件未經(jīng)批準(zhǔn)或者未經(jīng)原審批部門(mén)重新審核同意,建設(shè)單位擅自開(kāi)工建設(shè)的,由有權(quán)審批該項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)責(zé)令停止建設(shè),可以處五萬(wàn)元以上二十萬(wàn)元以下的罰款,對(duì)建設(shè)單位直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員,依法給予行政處分?!?/span>

2014年修訂的新環(huán)境保護(hù)法(自2015年1月1日起施行)第六十一條規(guī)定:“建設(shè)單位未依法提交建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件或者環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件未經(jīng)批準(zhǔn),擅自開(kāi)工建設(shè)的,由負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門(mén)責(zé)令停止建設(shè),處以罰款,并可以責(zé)令恢復(fù)原狀?!?/span>

2016年修正的新環(huán)境影響評(píng)價(jià)法(自2016年9月1日起施行)第三十一條規(guī)定:“建設(shè)單位未依法報(bào)批建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書(shū)、報(bào)告表,或者未依照本法第二十四條的規(guī)定重新報(bào)批或者報(bào)請(qǐng)重新審核環(huán)境影響報(bào)告書(shū)、報(bào)告表,擅自開(kāi)工建設(shè)的,由縣級(jí)以上環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)責(zé)令停止建設(shè),根據(jù)違法情節(jié)和危害后果,處建設(shè)項(xiàng)目總投資額百分之一以上百分之五以下的罰款,并可以責(zé)令恢復(fù)原狀;對(duì)建設(shè)單位直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員,依法給予行政處分?!?/span>

通過(guò)以上法律修訂,新環(huán)境保護(hù)法和新環(huán)境影響評(píng)價(jià)法取消了“限期補(bǔ)辦手續(xù)”的要求。

(二)法律適用

關(guān)于“未批先建”違法行為的行政處罰,我部2016年1月8日作出的《關(guān)于〈環(huán)境保護(hù)法〉(2014修訂)第六十一條適用有關(guān)問(wèn)題的復(fù)函》(環(huán)政法函〔2016〕6號(hào))已對(duì)“新法實(shí)施前已經(jīng)擅自開(kāi)工建設(shè)的項(xiàng)目的法律適用”作出相關(guān)解釋,現(xiàn)針對(duì)實(shí)踐中遇到的問(wèn)題,進(jìn)一步提出補(bǔ)充意見(jiàn)如下:

1.建設(shè)項(xiàng)目于2015年1月1日后開(kāi)工建設(shè),或者2015年1月1日之前已經(jīng)開(kāi)工建設(shè)且之后仍然進(jìn)行建設(shè)的,立案查處的環(huán)保部門(mén)應(yīng)當(dāng)適用新環(huán)境保護(hù)法第六十一條的規(guī)定進(jìn)行處罰,不再依據(jù)修正前的環(huán)境影響評(píng)價(jià)法作出“限期補(bǔ)辦手續(xù)”的行政命令。

2.建設(shè)項(xiàng)目于2016年9月1日后開(kāi)工建設(shè),或者2016年9月1日之前已經(jīng)開(kāi)工建設(shè)且之后仍然進(jìn)行建設(shè)的,立案查處的環(huán)保部門(mén)應(yīng)當(dāng)適用新環(huán)境影響評(píng)價(jià)法第三十一條的規(guī)定進(jìn)行處罰,不再依據(jù)修正前的環(huán)境影響評(píng)價(jià)法作出“限期補(bǔ)辦手續(xù)”的行政命令。

二、關(guān)于“未批先建”違法行為的行政處罰追溯期限

(一)相關(guān)法律規(guī)定

行政處罰法第二十九條規(guī)定:“違法行為在二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的,不再給予行政處罰。法律另有規(guī)定的除外。前款規(guī)定的期限,從違法行為發(fā)生之日起計(jì)算;違法行為有連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)的,從行為終了之日起計(jì)算?!?/span>

(二)追溯期限的起算時(shí)間

根據(jù)上述法律規(guī)定,“未批先建”違法行為的行政處罰追溯期限應(yīng)當(dāng)自建設(shè)行為終了之日起計(jì)算。因此,“未批先建”違法行為自建設(shè)行為終了之日起二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的,環(huán)保部門(mén)應(yīng)當(dāng)遵守行政處罰法第二十九條的規(guī)定,不予行政處罰。

(三)違反環(huán)保設(shè)施“三同時(shí)”驗(yàn)收制度的行政處罰

1.建設(shè)單位同時(shí)構(gòu)成“未批先建”和違反環(huán)保設(shè)施“三同時(shí)”驗(yàn)收制度兩個(gè)違法行為的,應(yīng)當(dāng)分別依法作出相應(yīng)處罰

對(duì)建設(shè)項(xiàng)目“未批先建”并已建成投入生產(chǎn)或者使用,同時(shí)違反環(huán)保設(shè)施“三同時(shí)”驗(yàn)收制度的違法行為應(yīng)當(dāng)如何處罰,全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)2007年3月21日作出的《關(guān)于建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境管理有關(guān)法律適用問(wèn)題的答復(fù)意見(jiàn)》(法工委復(fù)〔2007〕2號(hào))規(guī)定:“關(guān)于建設(shè)單位未依法報(bào)批建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件卻已建成建設(shè)項(xiàng)目,同時(shí)該建設(shè)項(xiàng)目需要配套建設(shè)的環(huán)境保護(hù)設(shè)施未建成、未經(jīng)驗(yàn)收或者經(jīng)驗(yàn)收不合格,主體工程正式投入生產(chǎn)或者使用的,應(yīng)當(dāng)分別依照《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第三十一條、《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》第二十八條的規(guī)定作出相應(yīng)處罰?!?/span>

據(jù)此,建設(shè)單位同時(shí)構(gòu)成“未批先建”和違反環(huán)保設(shè)施“三同時(shí)”驗(yàn)收制度兩個(gè)違法行為的,應(yīng)當(dāng)分別依法作出相應(yīng)處罰。

2.對(duì)違反環(huán)保設(shè)施“三同時(shí)”驗(yàn)收制度的處罰,不受“未批先建”行政處罰追溯期限的影響

建設(shè)項(xiàng)目違反環(huán)保設(shè)施“三同時(shí)”驗(yàn)收制度投入生產(chǎn)或者使用期間,由于違反環(huán)保設(shè)施“三同時(shí)”驗(yàn)收制度的違法行為一直處于連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài),因此,即使“未批先建”違法行為已超過(guò)二年行政處罰追溯期限,環(huán)保部門(mén)仍可以對(duì)違反環(huán)保設(shè)施“三同時(shí)”驗(yàn)收制度的違法行為依法作出處罰,不受“未批先建”違法行為行政處罰追溯期限的影響。

(四)其他違法行為的行政處罰

建設(shè)項(xiàng)目“未批先建”并投入生產(chǎn)或者使用后,有關(guān)單位或者個(gè)人具有超過(guò)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)排污,通過(guò)暗管、滲井、滲坑、灌注或者篡改、偽造監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù),或者不正常運(yùn)行污染防治設(shè)施等逃避監(jiān)管的方式排污等情形之一,分別構(gòu)成獨(dú)立違法行為的,環(huán)保部門(mén)應(yīng)當(dāng)對(duì)相關(guān)違法行為依法予以處罰。

三、關(guān)于建設(shè)單位可否主動(dòng)補(bǔ)交環(huán)境影響報(bào)告書(shū)、報(bào)告表報(bào)送審批

(一)新環(huán)境保護(hù)法和新環(huán)境影響評(píng)價(jià)法并未禁止建設(shè)單位主動(dòng)補(bǔ)交環(huán)境影響報(bào)告書(shū)、報(bào)告表報(bào)送審批

對(duì)“未批先建”違法行為,2014年修訂的新環(huán)境保護(hù)法第六十一條增加了處罰條款,該條款與原環(huán)境影響評(píng)價(jià)法(2002年)第三十一條相比,未規(guī)定“責(zé)令限期補(bǔ)辦手續(xù)”的內(nèi)容;2016年修正的新環(huán)境影響評(píng)價(jià)法第三十一條,亦刪除了原環(huán)境影響評(píng)價(jià)法“限期補(bǔ)辦手續(xù)”的規(guī)定。不再將“限期補(bǔ)辦手續(xù)”作為行政處罰的前置條件,但并未禁止建設(shè)單位主動(dòng)補(bǔ)交環(huán)境影響報(bào)告書(shū)、報(bào)告表報(bào)送審批。

(二)建設(shè)單位主動(dòng)補(bǔ)交環(huán)境影響報(bào)告書(shū)、報(bào)告表并報(bào)送環(huán)保部門(mén)審查的,有權(quán)審批的環(huán)保部門(mén)應(yīng)當(dāng)受理

因“未批先建”違法行為受到環(huán)保部門(mén)依據(jù)新環(huán)境保護(hù)法和新環(huán)境影響評(píng)價(jià)法作出的處罰,或者“未批先建”違法行為自建設(shè)行為終了之日起二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)而未予行政處罰的,建設(shè)單位主動(dòng)補(bǔ)交環(huán)境影響報(bào)告書(shū)、報(bào)告表并報(bào)送環(huán)保部門(mén)審查的,有權(quán)審批的環(huán)保部門(mén)應(yīng)當(dāng)受理,并根據(jù)不同情形分別作出相應(yīng)處理:

1.對(duì)符合環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批要求的,依法作出批準(zhǔn)決定。

2.對(duì)不符合環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批要求的,依法不予批準(zhǔn),并可以依法責(zé)令恢復(fù)原狀。

建設(shè)單位同時(shí)存在違反“三同時(shí)”驗(yàn)收制度、超過(guò)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)排污等違法行為的,應(yīng)當(dāng)依法予以處罰。

我部之前印發(fā)的相關(guān)解釋與本意見(jiàn)不一致的,以本意見(jiàn)為準(zhǔn)。原國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局《關(guān)于如何認(rèn)定建設(shè)單位違法行為連續(xù)性問(wèn)題的復(fù)函》(環(huán)發(fā)〔1999〕23號(hào))和《關(guān)于〈環(huán)境影響評(píng)價(jià)法〉第三十一條法律適用問(wèn)題的復(fù)函》(環(huán)函〔2004〕470號(hào))同時(shí)廢止。

環(huán)境保護(hù)部

2018年2月22日


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